我国自2011年起先后建立8个试点碳市场,2021年7月16日全国碳市场启动上线交易,首批纳入2162家发电企业,2021年覆盖排放量超45亿吨。截至2023年12月31日,全国碳市场碳排放配额累计成交4.42亿吨,累计成交额249.19亿元。全国碳市场制度框架初步建立,制度规则的科学性、合理性和可操作性全面提升,数据质量大幅提高,企业碳减排意识和能力明显增强,有力支撑我国“双碳”工作沿着“1+N”政策体系确定的方向和路径持续推进。《中国碳市场建设成效与展望(2024)》 预测,到2030年底,全国碳市场配额成交均价预计突破200元/吨,CCER(中国核证自愿减排量)成交均价预计升至150元/吨。 本版内容根据北京理工大学能源与环境政策研究中心系列研究报告整理
六大发展方向
① 预期全国碳市场将进一步扩大行业覆盖范围,“十四五”期间率先纳入水泥、民航、电解铝行业,“十五五”期间梯次纳入钢铁、造纸、玻璃、石化和化工等行业
国内外成熟的碳市场均纳入丰富的行业主体,当前仅中国、印尼碳市场纳入发电行业,交易主体相对单一,纳管企业的工艺流程与产品有较强的同质性,不利于碳减排激励机制的形成及合理碳价的发现。逐步扩大碳市场行业覆盖范围是完善碳市场的重要途径,丰富的行业主体有利于提升碳市场整体影响力,压实不同行业的碳减排责任, 提高市场交易活跃度,推动发现合理碳价。
基于不同行业的温室气体排放体量、数据质量基础、MRV与配额分配方法成熟度及各行业边际减排成本综合分析,预期全国碳市场将于“十四五”期间率先纳入水泥、电解铝和民航三个行业, 碳市场覆盖的企业数量由当前2200余家提升为3500余家,年覆盖二氧化碳排放量由50亿吨上升至64亿吨,覆盖排放量在全国二氧化碳排放量中的占比将由42%提高至53%。配额流动性预计明显提高, 配额成交均价预计突破105元/吨,CCER成交均价预计突破80元/吨。
“十五五”期间将梯次纳入钢铁、玻璃、造纸、石化和化工等行业,到2030年底,全国碳市场覆盖企业数量将提升至5500家,年覆盖二氧化碳排放量将突破86亿吨,在全国二氧化碳排放量中的占比提高至74%。配额成交均价预计突破200元/吨,CCER成交均价预计上升至150元/吨。随着全国碳市场覆盖范围进一步扩大,碳市场影响力将显著提升。
②预期配额分配机制将进一步优化,配额“事后分配”将转变为“事前分配”,2025年前引入有偿分配机制并将完善资金使用形式
配额分配方案确定后对企业影响较大,社会关注密切。当前全国碳市场配额分配方案发布和配额发放日期滞后,降低了企业制订配额交易计划的长期预期。预计全国碳市场将在2025年前彻底转变以往配额“事后”分配的机制,2024年起建立未来3~5年的配额分配机制,增强配额分配预期性。
此外,全国碳市场第一、二个履约周期配额全部免费发放,尚未引入有偿分配机制。国内外成熟的碳市场均较早引入有偿分配机制, 并逐步提高有偿分配比例。配额有偿分配是“污染者付费”基本原则的体现,在配额免费发放的基础上引入部分有偿分配,有利于促进碳市场形成合理碳价,提高二级市场交易活跃度。预计全国碳市场于2024年起在发电行业首先引入配额有偿竞拍机制,初期竞拍比例为5%~8%,并逐步提高该比例。同时完善配套制度标准,明确配额拍卖形式、成交规则、准入规则、实施平台、拍卖频次等要点,并逐步将拍卖所得用于支持企业碳减排、碳市场调控和碳市场建设等方面。
③预期履约机制将进一步调整,配额预支机制或将取消,2024年有望明确结余配额结转规定,为企业碳资产管理提供长期预期
为缓解配额短缺企业的履约压力,2021、2022年配额分配方案创新性提出配额预支政策。配额预支机制作为暂时性的纾困政策,有效缓解了企业履约压力,保障了碳市场强制履约政策的执行,但实际操作难度较大,不利于促进企业自主碳减排,且“寅吃卯粮”的做法不宜作为长效机制保留。因此预计在2024年及以后,全国碳市场将取消配额预支机制。
配额结转机制是碳市场配额管理的重要组成部分,结转规定对未来碳市场配额供需、配额价格等均将产生影响。无论配额结转与否,都需要尽早释放明确的政策信号。全国碳市场尚未明确结余配额的结转方式与使用期限,导致企业缺乏长期且稳定的政策预期,不利于统筹碳减排计划与交易安排,市场观望情绪较重。国内外成熟的碳市场均出台了结余配额结转政策,并在实践中不断优化调整。预计2024年全国碳市场出台结余配额结转规定,明确结余配额条件、使用期限,并制定配套管理政策。
④预期碳市场管理条例将于2024年出台,造假行为将面临更高的处罚,其他行业核算、核查、配额分配方法均将逐步出台或修订
当前,全国碳市场运行的最高层级依据是生态环境部规章《碳排放权交易管理办法(试行)》,文件规定内容较为局限,对违规行为的处罚力度不大,缺少法律依据。出台《碳排放权交易管理暂行条例》有利于弥补全国碳市场法律法规的缺失、加大对违法违规行为的处罚力度。预计《碳排放权交易管理暂行条例》将于2024年出台,作为全国碳市场建设最高层级的行政法规保障碳市场健康运行。条例将加大对碳市场参与主体主观数据造假和违规交易的处罚力度,加大对未按要求在规定时间内足额完成履约的处罚力度,加大对碳市场第三方技术服务机构欺诈、恶意串通、散布虚假信息等违规行为的处罚力度。
同时,生态环境部于2023年10月18日出台《关于做好2023~2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》,明确了2023~2025年建材、钢铁、有色等重点行业企业温室气体排放报告与核查有关重点工作要求,并提供了水泥、电解铝和钢铁行业企业温室气体排放核算与报告填报说明。随着全国碳市场扩大行业覆盖范围的工作加速推进,预计2024~2025年水泥、电解铝、钢铁、石化、化工等行业的核算指南与核查指南仍将进一步修订,同时行业配额分配方法也将逐步出台, 保障碳市场扩大行业覆盖范围工作有序开展。
⑤预期企业对CCER需求将进一步提高,2024年多项方法学将集中发布,CCER抵销配额清缴的上限仍将维持在5%
CCER是碳市场重要的外部补充机制,丰富了交易产品,解决了可再生能源、林业碳汇、甲烷利用、节能增效等对减碳增汇有重要贡献的行业无法通过市场机制获得减排经济回报的问题。随着CCER方法学和项目审批的重启,预计2024年将有更多方法学得到修订并发布,生物质能(垃圾焚烧发电、秸秆焚烧发电等)、甲烷利用、甲烷减排等相关项目有望较早受益。
与此同时,碳市场在纳入更多行业和交易主体后,预计会增加CCER的购买需求,推动CCER交易的发展。随着碳价升高,CCER价格将有上升趋势。当前,重点排放企业可以使用CCER抵销配额清缴,且抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。为保证全国碳市场配额稀缺性,发挥碳市场减排效力,预计未来CCER抵销比例仍将保持在5%。
⑥预期我国将加快推进全国碳市场与国际碳市场的连接,促进技术、方法、标准、数据互认互通,增强全国碳市场的国际影响力
应对气候变化是全球性的共同挑战,预计我国将进一步加强与国际碳交易体系间的政策协调,不断提升碳定价能力,提高在全球碳交易体系中的参与度与竞争力。在标准体系方面,预计将加快推进企业碳排放在线监测试点,推进MRV体系、配额分配方法等相关技术、方法、标准与国际碳市场接轨,促进数据互认互通。
在碳信用方面,预计全国碳市场将加强国际碳信用市场发展趋势跟踪研究,积极借鉴国际规则和经验,不断完善我国温室气体自愿减排管理机制。开展CCER跨境交易风险分析及管理规则研究,提高CCER国际认可度,推进CCER参与国际交易,与海外碳市场形成连接。
六大建设成效
通过近10年的试点实践及近3年的集中攻坚,全国碳市场已初步形成了要素完整的全流程制度框架,各责任主体分工进一步明确,支撑平台安全高效运转,碳排放数据质量大幅提高, 碳价格发现机制初步形成,碳减排激励约束机制初显,全社会低碳意识大幅增强,共同推动低成本减排目标的实现。与此同时,全国碳市场在当前阶段仍存在覆盖行业类型单一、交易产品种类单一、 配额发放滞后、市场流动性不足等问题,迫切需要结合“双碳”战略目标与我国国情进一步完善全国碳市场制度体系。
① 全流程制度体系基本建立
全国碳市场制度规则的科学性、合理性和可操作性全面提升。我国已建立起全球覆盖二氧化碳排放量最大的碳市场,近3年全国碳市场相关管理制度及技术性文件陆续出台,核算、核查、配额分配方法不断优化,集“数据报送—MRV(监测、报告与核查)机制—配额分配—市场交易—配额清缴—违规处罚”于一体的全流程制度框架基本形成,全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统(湖北)、全国碳排放权交易系统(上海)、全国温室气体自愿减排交易系统等支撑平台相继完成构建并安全高效运行,以实际行动支撑我国高质量实现碳达峰碳中和目标。
② 碳价格发现机制初步形成
全国碳市场整体运行平稳有序,交易价格稳中有升。配额成交均价从第一个履约周期的42.85元/吨上涨到68.15元/吨,未出现剧烈波动,碳价格发现机制初步形成。碳市场促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现,有效发挥了碳定价功能,并为企业长期碳资产管理与减排投入提供了成本参考。
③ 碳排放数据质量大幅提高
全国碳市场有力推动了企业碳排放数据的精细化管控,数据质量控制体系初步建立。纳入碳市场管理的企业,其内部数据管理体系逐步建立完善,碳排放精细化计量水平全面提升。燃煤元素碳含量实测率大幅提高,2023年100兆瓦等级及以上燃煤机组已基本实现全部实测,为掌握发电行业碳排放基数、摸清不同煤种差异奠定了扎实基础。企业碳排放核算数据的真实性、准确性、规范性大幅提高,有力支撑了市场交易的准确性与公平性。
④ 碳减排激励约束机制初显
全国碳市场通过完善配额分配、强化违规处罚等措施,碳减排激励约束机制初显。作为一种激励驱动的市场化环境管理政策, 有效的激励机制和严格的惩罚机制是保障碳市场健康运行的基础。基于强度控制设计配额分配基准线,最大限度鼓励单位发电碳排放强度低的机组,同时配额分配发挥鼓励大容量、高能效、低排放机组承担热电联产任务机组的政策导向作用。企业通过节能减排、优化管理等措施实现的减排量在碳市场中将得到经济激励,高排放企业(通常配额短缺)则需要付出额外成本在市场中购买配额完成履约任务,起到明显的激励约束作用。
⑤ 推动绿色低碳高质量发展
实施碳交易将碳减排责任落实到企业,促进企业加快绿色低碳转型。对于纳入全国碳市场的发电企业,通过实施配额管理降低企业发电碳排放强度。2022年,全国6000千瓦及以上火电厂供电标准煤耗为300.7克/千瓦时,较2020年降低1克/千瓦时。全国单位发电量二氧化碳排放541克/千瓦时,较2005年降低36.9%,电力碳减排取得显著成效,实施碳交易是重要的促进因素之一。全国碳市场引入核证自愿减排量用于抵销配额清缴,进一步降低企业履约成本,减轻企业负担。通过配额清缴抵销机制为189个CCER项目的业主或相关市场主体带来收益9.8亿元,极大鼓励了水电、风电、甲烷利用、光伏发电等自愿减排项目,为推动我国能源结构调整、完善生态补偿机制发挥了积极作用。
⑥ 全社会绿色低碳意识增强
通过实施碳交易,在全社会形成“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识。2023年,全国超过6000家重点排放单位组织编制企业温室气体排放报告,省级主管部门组织核查机构逐家核查,对完善全国碳排放统计核算体系、建立碳排放基础数据库发挥了重要作用。企业更加重视碳资产管理,采取成立碳资产管理公司或管理部门、委托管理等不同方式加强碳资产管理,构建企业碳资产管理资金池,强化人员能力建设,积极开发相关碳金融业务。
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